中美贸易战观察 | 贸易救济法专家蒲凌尘：从欧盟发起保障措施调查反观美国的贸易政策【走出去智库】
今天（4月2日），中国政府宣布从即日起对自美进口的128项产品加征15%或25%的关税。这是中方应对“美方对进口钢铁和铝产品采取232措施，滥用世贸组织‘安全例外’条款”的举措。
最近10天来，事涉美、欧、中三大经济体的贸易战正酣。今天，走出去智库（CGGT）刊发特邀专家、中伦律师事务所合伙人蒲凌尘律师的一篇原创文章，深刻剖析美国和欧盟采取各种贸易法律措施的背后缘由，并指出，中国已成为欧盟和美国共同的竞争对手。
走出去智库（CGGT）特邀专家蒲律师被称为“中国反倾销第一律师”，是唯一代理中国企业应诉欧盟发起的所有保障措施调查、“特保”调查的律师。北京中伦律师事务所合伙人，对外经济贸易大学讲座教授，在世贸法律、反倾销法、保障措施法、反补贴法、海关法、普惠制、竞争法、投资法领域具有突出的专业能力。曾被商务部聘为“WTO多哈回合反倾销反补贴规则谈判技术顾问小组”顾问。曾任北京律师协会WTO与反倾销专业委员会主任，比利时鲁汶大学法学院、比利时安特卫普政法学院、武汉大学WTO学院客座教授。
要点
1、欧盟此次对钢铁产品发起保障措施调查，之所以没有采取临时保障措施，是在做两手准备，判断审视美国的232调查对市场引发多大的冲击，以及贸易量的可能走向。
2、尽管欧盟包括其他的有些WTO成员普遍认定232近似于保障措施，但232条款相对于201条款，不是严格意义上的（WTO）保障措施。232条款的出发点是进口产品给美国构成了“国家安全威胁”，这就和201有了本质上的区别。
3、美国“单边主义”是在遏制中国吗？是！只是针对中国吗？不是！
4、欧盟与美国面临的竞争对手都是中国。欧盟突破现有的规则体系，将WTO的《反倾销协定》中的某些条款做增补、延伸，并影响其他的WTO成员；美国采取一系列叠加式贸易救济措施，寻求新规则、新体系，破局重组。两者没有本质差别。
5、我不认为美国在彻底放弃多边贸易体制，实施完全的“单边主义”。美国不会一意孤行“单边”，目前的做法只是手段，或战术而已。
正文
文 / 蒲凌尘
走出去智库特邀法律专家
北京中伦律师事务所合伙人
美国采取的一系列贸易政策和法律措施，如201,337,301,232的调查，在全球引起了广泛的关注。欧盟为了应对美国实施的232调查，于2018年3月26日针对钢铁产品发起保障措施调查。欧盟的这一举动看似一项普通的贸易措施，回应美国的232调查，背后隐含了一些值得深究与思考的问题。
1为什么欧盟没有即刻采取临时保障措施？
2002年美国曾针对钢铁产品发起了201调查，随后欧盟也发起了保障措施调查。这一举动似乎和2018年同出一辙，但仔细分析，有本质上的差别。2002年的保障措施调查，欧盟即刻采取了临时保障措施；2018年3月26日发起的保障措施调查，欧盟并没有采取临时保障措施，要求相关的利益方在立案之日15天内进行登记，相关利益方自收到调查问卷之日起21天内，提交调查问卷以及法律抗辩。
为什么此次调查没有即刻采取临时保障措施？
欧盟在立案公告中明确指出：鉴于钢铁产能过剩，其他国家针对钢铁产品采取的贸易救济措施，以及近期美国实施的232条款调查，将导致欧盟市场的钢铁进口量增长，因此，根据欧盟的法律规定，欧委会自主（ex officio）发起立案调查。
与2002年的调查相比较，美国正在考虑进口国钢铁的“豁免”问题。换言之，有些国家有可能不受232条款的影响，有的会首当其冲，这和2002年依据201条款发起的调查有重大区别。欧盟一定要审慎考虑评估，未被豁免的国家钢铁数量会处在一个什么样的水平？转移的可能性有多大？一旦出现贸易转移，数量会有多少，可能涉及什么样的钢铁种类？假设欧盟采取相应的措施，是否能够符合WTO《保障措施协定》和欧盟《保障措施法规》的法律标准与规定？
可以说，欧盟此次采取两手准备，判断审视美国的232调查对市场引发多大的冲击，以及贸易量的可能走向。
2为什么美国不依据201而是232条款发起调查？
美国在2002年发起的钢铁保障措施调查是基于201条款，即保障措施调查，而此次针对钢铁和铝产品发起的调查，依据的是232条款。许多业内专家针对232条款做过论述，也试图结合WTO相关的法律条款进行澄清、解读232的调查是否符合WTO的法律规定。
但是，美中不足的是，在这个时间点，在当今国际贸易结构变化的情势下，没有太关注201条款与WTO《保障措施协定》之间的关系，只是关注了232调查是否符合WTO的规则。很显然，232条款相对于201条款，不是严格意义上的（WTO）保障措施，尽管欧盟包括其他的有些WTO成员普遍认定232近似于保障措施，因为该条款限制进口产品数量，只是美国依据的条款不同，但这样的认定并不完全对。
依据201条款展开的调查，必须受制于WTO《保障措施协定》，其立案、调查、裁定等必须遵守符合WTO的《保障措施协定》。保障措施的法律标准和规定，相对于反倾销、反补贴调查，要严格得多，发起调查的国家必须证明进口的涉案产品构成了“sharp increase”，“sudden increase”和“significant increase”；损害认定的标准必须是严重损害（全面受损an overall impairment），而并非如反倾销、反补贴规定的实质性损害；同时，必须符合满足GATT第XIX条的法律标准、条件和规定（如，不可预见的发展）。再之，保障措施调查并非针对的是“非公平”贸易行为。
然而，232条款的出发点不是201条款所关注涵盖的，而是进口产品给美国构成了“国家安全威胁”，这就和201有了本质上的区别。此次232的调查所涉及的产品种类和国家数量，与美国过去依据该条款发起的调查，在性质上、历史背景、社会条件，具有非常大的差异，因此，美国发起的本次调查所引发的震动远远超出2002年依据201条款发起的调查。
其震动的原因有如下几条：
（1）美国对进口产品发起的调查基于“国家安全”；
（2）突显了“America First”宗旨，推行强硬的单边主义贸易政策；
（3）美国重启NAFTA谈判、退出TPP，也说明了美国正在调整贸易政策、战 略布局、规则的修正；
（4）美国寻求利益的再平衡。
毕竟，美国是WTO中为数不多的重要且影响力极大的成员之一。从大局上，遵守规则、履行义务是一个负责任成员首先具备的条件。
3美国的“单边主义”是在遏制中国？
有人说，美国采取的贸易政策是在遏制中国。此话没错，但不全面。客观上来看，国际贸易的格局在过去的10多年里发生了很大的变化，其中一个重要原因就是中国的迅速崛起，制造业与高科技产品不断更新。另一个关键因素是，中国的体量庞大，市场容量大，虽然在当下与美国仍有差距，但中国的综合实力已经潜在地、逐渐地影响多边贸易体制、国际贸易格局的变化。
我们简单回顾一下，WTO成立以后，美国在1999年和2001年发起过两次232调查，最终没有采取措施。虽然，GATT第XXI条有“国家安全例外”的条款规定，但其实施的条件很严格。从条款的本身来分析，以及GATT在二战结束后构建的背景来看，附加这一“国家安全例外”条款与当时签订GATT所处的历史状况有一定的关系。
如果单纯是进口数量激增，可以实施201条款，但是，如上面所述，美国依据201条款展开调查所受的约束过大，难以有效地实施并突显美国的现行贸易政策的目的；如果将进口产品纳入到美国“国家安全威胁”（232），美国留有的空间相对较大，也相对灵活，譬如，国家“豁免”，增加了美国的谈判筹码、加强了谈判地位，分化了进口国的凝聚力，形成了美国主导的局面。
从以上分析，我们可以对以下两个问题得出判断：第一，美国“单边主义”是在遏制中国吗？是！第二，只是针对中国吗？不是！
其间信息传递的很明确：“America First”！其含义是：现行的国际贸易体系、法律规则，不反映美国的利益，美国的引领主导地位在变化。因此，从201、301到232，美国针对的目标有中国（特定的），亦有其他盟友（谈判的）。
4欧美贸易政策：形式不同，本质一样
毋庸置疑，欧盟与美国面临的竞争对手是同一个：中国！
美国商务部针对中国出口的涉案企业频频运用“双反”调查进行限制，明确拒绝中国国有控股或国有股份应诉企业的单独税率；如果原料投入是来源于国有控股或国有股份供货商，不采纳，使用国际价格；美国明确表态不承认中国的市场经济地位。其做法与欧盟没有本质差别。
1、欧盟“暗渡陈仓”，破规而行
欧盟在新修改的反倾销法规第2条“确立正常值”中增加了许多新的概念和条件，完全超出了现有的WTO《反倾销协定》范围，其目的在于替代中国应诉企业的成本/价格，取而代之以国际市场价格。例如，“市场扭曲”、“人工标准”、环保要求、补贴等，在近期欧盟针对彩涂板、铝箔“日落复审”程序中，明确要求中国政府、企业针对产业政策、市场结构、补贴措施等进行解答。欧委会要求中国政府也必须答卷！
很显然，欧盟采取的方法是，突破现有的规则体系，将WTO的《反倾销协定》中的某些条款做增补、延伸，并影响其他的WTO成员。欧盟试图在现有的规则之上，暗渡陈仓，创建新概念、新条件、新规则，并在实际调查中，测试新规则的效力和作用。欧盟完全知道，这些新概念和规则有可能引发诉讼，但欧盟会利用诉讼，达到谈判、调整规则之目的（有时诉讼是策略，并非完全为了赢，也不会过于顾忌输）。
欧盟希望在一定的条件下，不脱离多边的体制前提下，与中国进行博弈。欧盟的市场结构、法律体系、文化观念与美国不尽相同。但是，不可否认的是，欧盟的贸易救济法律与实践，影响了很多的WTO成员国内立法与操作。
2、美国“单刀直入”：放弃多边贸易体制？
中国对美国构成了竞争，这是事实。但是说中国在WTO的多边贸易体系中获益最多，是一个狭隘、片面的观点。
问题的根源不在“获益”多少，而是美国引领世界经贸体系、制定规则的主导地位受到了挑战。中国在体制上、产业结构上、经济总量上、市场的潜在容纳度上、科技的发展速度等方面，是其他国家或地区所不能比拟的。
表象上看，美国认为，在现有体制中美国“给予”的过多，获益不足，关税减让幅度的差异使得其他成员在多边贸易体系中得到了发展空间。举例而言，在TPP成员中，美国、日本、加拿大、澳大利亚、新加坡、新西兰的关税减让幅度，相对于其他TPP成员要多，例如马来西亚、越南等。
无论哪个国家要在国际经贸体系中扮演引领主导角色，一要靠实力，二要靠容纳。中国作为一个发展速度极快，产业结构非常全面的国家，对美国而言，竞争与挑战是必然的。
美国的对应策略与欧盟不尽相同。重启NAFTA谈判，就是平衡利益；退出TPP，采取一系列叠加式贸易救济措施，就是要寻求新规则、新体系，破局重组。说美国彻底放弃多边贸易体制，实施完全的“单边主义”，我不这样认为。美国不会一意孤行“单边”，这只是个手段，或战术而已。
走出去智库
（CGGT，China Going Global Thinktank）
走出去智库（CGGT）定位于中国企业境外投资并购实务，由国内和国际一流专业机构— 投行、法律、会计、风险管理、银行、品牌、人力资源、估值、数据信息9个领域的专家团队共同发起或合作，在全球范围内约200个国家/地区拥有专业资源。
走出去智库（CGGT）专家资源
▲ 蒲凌尘
走出去智库（CGGT）特邀专家
北京中伦律师事务所合伙人
对外经济贸易大学讲座教授
蒲凌尘，走出去智库（CGGT）特邀专家，北京中伦律师事务所合伙人，对外经济贸易大学讲座教授。在业内被称为“中国反倾销第一律师”。在世贸法律、反倾销法、保障措施法、反补贴法、海关法、普惠制、竞争法、投资法领域具有突出的专业能力。曾被商务部聘为“WTO多哈回合反倾销反补贴规则谈判技术顾问小组”顾问。曾任北京律师协会WTO与反倾销专业委员会主任，比利时鲁汶大学法学院、比利时安特卫普政法学院、武汉大学WTO学院客座教授。
在近30年的法律实践中，承办逾百起案件。在WTO争端案件中，代理中国政府参与多起WTO争端解决案（中国诉欧盟皮鞋案，中国诉欧盟禽肉案；参与越南诉美国暖水虾案，阿根廷诉美国动植物措施案，印尼古巴诉澳大利亚烟草平装案，阿根廷诉欧盟生物柴油案）；在应诉反补贴调查案件中，代理中国政府和企业应诉欧盟、美国、加拿大、埃及、南非等调查；在贸易救济案件中，代理企业和行业协会应诉行业损害调查，以及反倾销、反补贴、保障措施调查以及各类的复审调查程序，涉及欧盟、美国、加拿大、澳大利亚、日本、印度、土耳其、印尼、越南、马来西亚、俄白哈、台湾等国家和地区；在法院诉讼案件中，协助代理中国企业上诉欧盟一审法院、高等法院，并获得了数案胜诉。
承办多起商务部的研究课题，发表《世贸DSB专家组就倾销幅度“归零”做出的裁定对欧盟和其他国家的反倾销立法和实践的影响》 、《中国企业应诉欧盟反倾销市场经济地位的“误区”》、《中国企业如何应诉反倾销调查》 等专业文章，代表作《应诉欧共体反倾销律师业务》（40万字）得到学院、律师界的好评。
近年所获荣誉：
WWL Thought leaders 2018贸易法领域唯一一名中国律师；
2018国际知名法律评级机构《法律500强》WTO/国际贸易领域领先律师；
WWL Tade and Customs2017 领袖律师；
2016年度《名人录》最佳“思想领袖律师”亚太地区入选3名律师之一；
连续六年被钱伯斯评为第一等级律师。
▲郑江家
走出去智库投资合伙人
北京时间河数据科技有限公司董事长，长期专注于智能制造领域，积极探索国外先进技术与中国转型升级的结合模式。国内某上市公司原总裁，熟悉欧美等发达国家的制造业，擅长国际化布局和国际业务开拓。
▲ 吕立山（Robert Lewis）
走出去智库首席专家
中伦律师事务所高级国际顾问，中国国资委外国法律专家顾问。主要执业领域为跨境公司和商业交易法律事务，特别是在基础设施、清洁能源、公司并购、项目融资、电信、高科技交易和战略伙伴安排等业务领域有丰富的经验。
吕立山律师的代表业绩包括但不限于如下：
-为中国大型承包商拟在拉丁美洲投资的水电项目提供法律服务；
-代理著名中国国家石油公司的子公司，一家地质勘察公司，就其拟收购一家在全世界25个国家有经营机构的某外国石油服务技术公司提供法律服务；
-为数家中国公司在罗马尼亚、巴基斯坦、菲律宾、印度尼西亚等国投资新能源项目提供法律服务；
-代理著名的中国矿业贸易公司，就其收购美国铝冶炼厂以及投标牙买加铝土矿和冶炼经营机构提供法律服务；
-代理著名的中国铝冶炼厂，就其拟在印度某铝土矿合营公司进行投资提供法律服务；
-代理著名中国电力投资公司，就其拟于俄罗斯政府拥有的电力投资公司进行合营提供法律服务；
-代理著名中国石油公司，就美国、欧盟和联合国对伊朗制裁过程中牵涉到的该公司在伊朗的投资经营事务提供法律服务；
-代理著名中国家电和电子产品制造商，就其在欧洲的投资项目和交易提供法律服务；
-代理著名中国家电制造商，就其在美国的产品召回提供法律服务；
-代理中国电信设备制造商，就其在印度的投资结构提供法律服务。
▲ Adrian Cooper｜CEO and Chief Economist
牛津经济研究院首席执行官兼首席经济学家
Adrian Cooper(阿德里安•库珀) 现任牛津经济研究院首席执行官兼首席经济学家，主要负责监督所有牛津经济学院的全球经济预测分析和咨询项目，带领并管理全球20个办事处的200名经济分析师团队。 Adrian负责领导牛津经济学院的咨询项目，其中包括了欧洲，美国，非洲和亚洲政府部门的政策咨询，行业预测和分析，投资建议等等。 在亚洲Adrian也会为领先的企业和政府机构就全球和地区宏观经济发展提供咨询建议。
▲ Louis Kuijs｜Head of Asia Economics
Oxford Economics
牛津经济研究院亚太区经济研究主管
Louis Kuijs (高路易) 现任牛津经济研究院亚洲区经济研究主管，常驻香港。主要负责亚洲地区宏观经济研究与预测，带领并管理区内的经济研究团队。加入牛津经济研究院之前，Louis曾在多家公营和私营金融机构担任要职，包括国际货币基金组织（IMF），世界银行，并曾在苏格兰皇家银行驻香港大中华区出任首席经济学家。在供职於世界银行北京办事处期间，他创立并主写中国经济季度报告，广受好评。Louis还在世界银行有关“十一五”规划中期评估工作专案中担任主要负责人。Kuijs先生是著名的中国经济问题研究专家，他定期为各大国际媒体，包括金融时报，华尔街日报，彭博社，CNBC供稿。
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走出去智库（CGGT）
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